2016年12月27日中辦、國辦印發(fā)的《省級空間規(guī)劃試點方案》中明確，在海南、寧夏試點基礎上，綜合考慮地方現(xiàn)有工作基礎和相關條件，將吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等7個省份納入試點范圍；鼓勵有條件的試點省份探索協(xié)同編制省級空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃。
試點工作啟動以來，各地結合實際就如何科學合理地劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間進行了嘗試，很多地方跳出了原行業(yè)規(guī)劃的思維定式和熟悉的規(guī)劃方法，從更廣的尺度和更高的視野、各類資源的調控入手，對空間的保護、利用、開發(fā)、整治做出安排，體現(xiàn)了規(guī)劃的先進性、包容性。2018年2月28日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，賦予新組建的自然資源部“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的重要職責。2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。
如何科學合理地劃定城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調各類空間管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃，是當前空間規(guī)劃改革中的一項重要任務。本文通過梳理部分試點地區(qū)國土空間劃分方法，以期為后續(xù)各地開展的國土空間規(guī)劃方案編制提供借鑒。
由于試點地區(qū)開展國土空間劃分工作的時間不一致，主導部門也不同，因此在理念和方法上存在一定差異，可初步整合為基于資源環(huán)境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優(yōu)化三類國土空間劃分方法。
基于資源環(huán)境分析的空間劃分
在調查研究區(qū)域地理位置、地形地貌、氣候水文、植被土壤、社會經(jīng)濟以及土地利用等基礎上，識別區(qū)域國土開發(fā)及與其密切相關的生態(tài)環(huán)境因素和生態(tài)環(huán)境問題。通過對資源稟賦與本底特征進行分析，逐次開展資源環(huán)境限制性、適宜性、空間協(xié)調性等分析評價。即在限制性評價的基礎上，國土空間劃分結合各評價單元的生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)和建設開發(fā)等單項適宜性評價結果，按照優(yōu)先保障生態(tài)保護和農業(yè)生產(chǎn)的原則，采用空間疊加分析等方法開展國土空間綜合適宜性評價，形成生態(tài)、農業(yè)和城鎮(zhèn)等空間初步劃分結果，并結合相關規(guī)劃進一步協(xié)調功能布局，通過復合功能網(wǎng)格評價確定評價單元主導功能。該方法技術路線圖如下所示。
圖1 基于資源環(huán)境分析的技術路線圖
首先，開展資源環(huán)境限制性評價。在客觀認識區(qū)域自然條件的基礎上，篩選對區(qū)域國土空間開發(fā)具有限制性的指標，構建資源環(huán)境限制性評價體系。根據(jù)各指標因子對國土開發(fā)的限制性程度，劃分為強限制性（如基本農田保護區(qū)、自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等），和較強限制性（如地形、地質災害等）。首先評價各個因子對國土空間利用的限制性，然后將單因素評價結果進行疊加分析，評價國土開發(fā)受到的多因素綜合限制影響。
其次，開展資源環(huán)境適宜性評價?；谫Y源環(huán)境限制性評價結果，綜合考慮區(qū)域國土開發(fā)自然適宜性和社會經(jīng)濟發(fā)展適宜性，構建資源環(huán)境適宜性評價體系，計算區(qū)域資源環(huán)境適宜性分值。自然適宜性可以借助限制性評價的指標體系，從適宜性的角度給予各個因子分值，其中強限制性因子采用“一票否決”制，即為不適宜；較強限制性因子根據(jù)多因子累加獲取其綜合自然適宜性。社會經(jīng)濟適宜性則從區(qū)域建設開發(fā)的角度，綜合考慮人口、交通、區(qū)位等因子對建設開發(fā)的促進作用。綜合自然適宜性和社會經(jīng)濟適宜性兩方面，最終獲得可用于指導區(qū)域國土開發(fā)的區(qū)域資源環(huán)境承載力空間格局。
最后，對空間功能合理性進行評價。在適宜性評價基礎上，綜合劃分適宜生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設的功能空間，根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)則和評價指標體系，確定某一評價區(qū)域的主要的空間功能，以其科學、合理、適宜的空間功能為主要參考因素，為制定區(qū)域開發(fā)利用保護策略提供基礎支撐。
基于“雙評價”工作的空間劃分
2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的講話中指出，要在開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立健全國土空間管控機制。
通過“雙評價”科學認知國土空間格局分異的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟規(guī)律，對國土空間功能區(qū)域進行劃分，已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃的關鍵基礎性工作。其中，資源環(huán)境承載能力評價是對自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評價，確定國土空間在生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設等不同功能指向下的承載能力等級。國土空間開發(fā)適宜性是指國土空間對城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產(chǎn)等不同開發(fā)利用方式的適宜程度，國土空間開發(fā)適宜性評價是在資源環(huán)境承載能力評價的基礎上，評價其進行城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產(chǎn)的適宜程度?；凇半p評價”的國土空間劃分技術路線圖如圖2所示。
圖2 基于“雙評價”的空間劃分技術路線圖
首先，開展資源環(huán)境要素單項評價。圍繞生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設功能指向的差異化要求（圖3），結合不同層級空間規(guī)劃評價精度需求，從土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及災害等自然要素，構建差異化評價指標體系，逐項開展資源環(huán)境要素單項評價。
其次，開展資源環(huán)境承載能力集成評價?；谫Y源環(huán)境要素單項評價的分級結果，根據(jù)生態(tài)保護、農業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設三方面的差異化要求，綜合劃分生態(tài)指向的生態(tài)保護等級以及農業(yè)、城鎮(zhèn)指向的承載能力等級，表征國土空間的自然本底條件對人類生活生產(chǎn)活動綜合支撐能力。承載能力等級（生態(tài)保護等級）按取值由低至高可劃分為I級、II級、III級、IV級、V級5個等級。
最后，開展國土空間開發(fā)適宜性評價。根據(jù)農業(yè)和城鎮(zhèn)承載等級評價結果，初選農業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設備選區(qū)，結合功能適宜性評價，確定農業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設的適宜區(qū)、一般適宜區(qū)和不適宜區(qū)。
圖3 三類功能指向的集成評價
基于三條紅線優(yōu)化的空間劃分
生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線是國土空間規(guī)劃的核心內容，是三區(qū)空間科學劃定的基礎。大部分地區(qū)三條紅線都存在交叉重疊的現(xiàn)象，面向2035年國土空間規(guī)劃，應當對三條紅線提出進一步的優(yōu)化方案，并以此為基礎進行空間劃定。
首先，生態(tài)保護紅線的初步優(yōu)化。根據(jù)永久基本農田與生態(tài)保護紅線重疊情況，分別對生態(tài)保護紅線進行格局優(yōu)化，在保證生態(tài)保護紅線整體連片的前提下，減少與永久基本農田的重疊。依據(jù)《自然生態(tài)空間劃定與用途管制技術規(guī)程》、《生態(tài)保護紅線劃定指南》中確定的劃定原則與方法，堅持紅線面積有增加、生態(tài)功能有提高、格局整體穩(wěn)定，對生態(tài)保護紅線進行局部調整。
其次，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的確定。以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成果為基礎，根據(jù)現(xiàn)狀保留城鎮(zhèn)建設用地和規(guī)劃落地的新增城鎮(zhèn)建設用地需求，沿路、河流、山體、綠化帶等具有明顯隔離作用的標志物或村界，劃定城鎮(zhèn)擴展邊界范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定須避讓生態(tài)保護紅線和各類保護地范圍，應避讓優(yōu)質耕地、地質災害易發(fā)區(qū)。城鎮(zhèn)建成區(qū)內的人文景觀類禁止開發(fā)區(qū)域、河道型飲用水源保護區(qū)二級區(qū)可劃入城鎮(zhèn)空間，作為獨立單元執(zhí)行復合管理。
第三，永久基本農田紅線的初步確定，以永久基本農田劃定成果作為永久基本農田保護紅線的初步范圍。
圖4 空間與紅線的關系示意圖
在上述工作基礎上，初步確定三類空間。其中，生態(tài)保護紅線優(yōu)化成果、各類保護地范圍和土地利用現(xiàn)狀分類中生態(tài)用地類型，以及生態(tài)保護重要性分析確定的其他需要保護區(qū)域，劃入自然生態(tài)空間初步范圍。永久基本農田保護紅線初步范圍、農業(yè)用類型、村莊建設用地、耕地后備資源，作為農業(yè)空間的初步范圍。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的區(qū)域作為城鎮(zhèn)空間的范圍。河流、道路等線狀用地，可根據(jù)其所穿越區(qū)域的空間類型，歸入相應空間。對初步劃定的自然生態(tài)空間和農業(yè)空間內的各地類進行融合處理，形成初步的空間單元。綜合地形地貌、資源分布特點，設定一定面積初始閾值，對自然生態(tài)空間和農業(yè)空間單元進行歸并?？臻g單元的歸并不跨越三條紅線，以及各類保護地、空間規(guī)劃確定的分區(qū)邊界等管理邊界。重要物種棲息地等具有特殊保護價值的區(qū)域，面積小于閾值的可作為獨立自然生態(tài)空間單元。
最后，確定三區(qū)三線劃定。根據(jù)自然生態(tài)空間、農業(yè)空間的初步范圍、綜合考慮自然生態(tài)空間分級情況，結合永久基本農田補劃潛力，確定永久基本農田紅線成果。農業(yè)空間內的現(xiàn)狀永久基本農田全部劃入永久基本農田保護紅線，一般生態(tài)空間和自然生態(tài)重點區(qū)內連片度大于一定規(guī)模的現(xiàn)狀永久基本農田，劃入永久基本農田保護紅線（同時劃入農業(yè)空間），自然生態(tài)核心區(qū)內現(xiàn)狀永久基本農田不劃入永久基本農田保護紅線。未劃入永久基本農田保護紅線的現(xiàn)狀永久基本農田，在規(guī)劃執(zhí)行過程中，通過在農業(yè)空間內進行土地綜合整治完成永久基本農田補劃后逐步退出。根據(jù)永久基本農田保護紅線最終劃定成果，對生態(tài)保護紅線初步成果、自然生態(tài)空間初步成果和農業(yè)空間初步成果進行相應完善，確保三條紅線不交叉，三類空間不重疊。
結語
過去涉及城鄉(xiāng)空間布局安排的空間規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等。由于這些規(guī)劃的編制管理機構分散、層級結構和編制標準不統(tǒng)一，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃目標相抵觸、內容相矛盾等問題。陸昊部長2018年5月26日在武漢調研時強調，在空間規(guī)劃體系和理念中，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃。在國土空間劃分中，要建立不同層級、能夠全覆蓋的國土空間劃分體系，比如城鎮(zhèn)建設用地、生態(tài)區(qū)、農業(yè)區(qū)等，各個分類之間是一級并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后，在相應層級、相應分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細則，尤其要搞清楚農業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關系。在國家統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制技術指南尚未正式發(fā)布之際，不同試點地區(qū)的國土空間劃分方法既有相似之處，又存在一定差異，其適用性依據(jù)地方基礎成果完備程度和規(guī)劃編制理念而不同。究竟哪種方法更具有科學性和普適性，還需要結合地方實際進行深入研究和實踐檢驗。
